一、引言：固废消纳与生态修复的交汇点
在“无废城市”建设和“双碳”目标的双重驱动下，大宗工业固废的资源化利用面临前所未有的机遇与挑战。据统计，我国每年产生粉煤灰、冶炼渣、煤矸石等大宗工业固废超过30亿吨，尽管综合利用率不断提升，但绝对消纳量仍难以匹配产生速度，存量固废堆积问题依然严峻。
与此同时，历史遗留矿山修复、采煤塌陷区治理等生态修复工程对填充材料有着巨大需求。于是，一个看似“双赢”的思路应运而生：将工业固废用于生态修复，既消纳固废又填充矿坑。然而，这条“以废治废”的道路是否真的畅通无阻？环境风险如何把控？政策边界又在哪里？徐州、南京等地的探索实践，为我们提供了重要的观察窗口。
二、政策框架：鼓励与约束并存
（一）国家层面的政策导向
2021年，国家发改委牵头制定的《关于十四五大宗固体废弃物综合利用的指导意见》（发改环资﹝2021﹞381号）明确提出，提高大宗固废资源利用效率，持续提高煤矸石和粉煤灰综合利用水平，推进其在工程建设、塌陷区治理、矿井充填以及盐碱地、沙漠化土地生态修复等领域的应用。
同年，生态环境部发布了国家强制性标准《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》（GB18599-2020）。该标准首次明确了一般工业固体废物充填及回填利用的环境保护要求，包括选址、建设、运行、封场、土地复垦等全过程管理规范，并确定由县级以上生态环境主管部门负责监督实施。
2024年，生态环境部发布《固体废物分类与代码目录》，将电力、钢铁行业常见的粉煤灰、炉渣、煤矸石等纳入统一管理。这些政策文件共同勾勒出国家层面的基本态度：鼓励利用，但须确保环境安全。
（二）地方实践的法规约束
在地方层面，法规约束更为具体。《江苏省地质环境保护条例》（2020年修正）第四章第二十二条规定：山体资源特殊保护区禁止设置固体废弃物堆放场所。《中华人民共和国固体废物污染环境防治法》第十五条要求：“综合利用固体废物应当遵守生态环境法律法规，符合固体废物污染环境防治技术标准。使用固体废物综合利用产物应当符合国家规定的用途和标准。”第二十条和第二十一条则明确禁止向江河湖泊倾倒固废，以及在生态保护红线区域、永久基本农田集中区域建设固废处置设施。
这些法规条款构成了工业固废用于生态修复的“负面清单”——不是所有矿坑都能填，不是所有固废都能用。
三、徐州实践：矿山修复的审慎探索
（一）采煤塌陷地的治理经验
徐州市作为典型的资源枯竭型城市，采煤塌陷地治理任务艰巨。据徐州市自然资源和规划局统计，2019年以来，各地实际开展采煤塌陷地治理18项，已完成17项、正在实施1项。这些治理工程的主要方式是对塌陷积水区进行生态清淤、水系连通，打造湿地公园——如沛县龙湖湿地、安国湖湿地、贾汪区清泉湖湿地、龙吟湖湿地、商湖湿地，以及泉山区泉润公园、桃花源湿地等。
值得注意的是，这些工程都是“因地制宜保留自然水面建设休闲公园，不进行大规模土方回填”。这意味着，在采煤塌陷积水区的治理实践中，利用大宗工业固废进行大规模回填的做法并未成为主流。主要原因在于：一是积水区生态修复以恢复自然景观为目标，不需要大量填充；二是固废回填可能对水体质量造成潜在影响。
（二）废弃宕口的修复选择
对于历史遗留采石宕口的修复，徐州的政策更为审慎。根据相关规定，位于生态保护红线和山体资源特殊保护区内的宕口，禁止利用固废资源。对于位于保护区之外、自然恢复条件较好、无需加以人工工程措施干预的废弃采石宕口，由于无回填土方需要，也无法利用大宗固废资源。
那么，什么样的宕口可以探索固废利用？徐州的答案是：位于生态保护红线和山体资源特殊保护区之外，且确有工程回填需求的废弃采石宕口。这类项目须在县级以上生态环境主管部门监督下实施，标准应当符合《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》（GB18599-2020）。
徐州市自然资源和规划局在答复政协委员提案时表示，将“积极配合发改、工信、生态环境等部门建立综合协调工作机制，探索大宗固废科学处置和综合利用”，并“加强与生态环境局沟通，共同指导各县市区与产生大宗工业固废的企业协作，在确保环境安全的前提下，寻找合适的废弃采石宕口，结合废弃矿山修复，探索大宗工业固体废弃物资源化利用”。
四、南京探索：农业修复的环境门槛
（一）历史遗留矿山的修复进展
南京市在矿山生态修复方面取得了显著成效。近年来，因地制宜、分类施策，大力开展历史遗留矿山生态修复工作，累计完成修复面积约4405公顷（含自然恢复），基本消除了重要交通干线、旅游风景区和居民聚集区可视范围内的视觉污染。
目前，全市尚未完成修复的历史遗留废弃矿坑已不多，主要集中在江宁汤山街道大龙山军事管理区以及六合盘山国有林场周边，且基本位于水源涵养地、国有林场等管控区域，部分区域明确禁止堆土或倾倒固体废物。这一现实情况，大大限制了工业固废在矿山修复中的应用空间。
（二）农业生态修复的标准制约
关于利用工业固废开展农业用地生态修复的建议，南京的答复更具警示意义：“从目前了解情况看，大部分工业固废不能满足《土壤环境质量农用地土壤污染风险管控标准（试行）》（GB15618-2018）的要求，不适宜利用工业固废开展农业生态修复。”
这一判断基于严格的科学依据。农用地土壤污染风险管控标准对重金属、有机污染物等设定了极为严格的限值，而工业固废（尤其是冶炼渣、除尘灰等）往往含有一定量的重金属元素。即使经过处理，也难以完全满足农用地标准。因此，在农业生态修复领域，工业固废的利用面临极高的环境门槛。
（三）尾矿的井下充填实践
值得注意的是，南京市在采矿山企业的尾矿处理方面，采用了井下充填方式实现消纳利用。银茂铅锌矿业有限公司、金焰锶业有限公司等矿山的尾矿，均以井下充填方式实现资源化利用。这种“就地消纳”的模式，既避免了尾矿地表堆存的环境风险，又满足了井下采空区的填充需求，是一种环境风险相对可控的利用方式。
五、平衡之道：环境安全与资源利用的辩证统一
（一）环境风险的客观评估
工业固废用于生态修复，必须正视其环境风险。固废中的重金属、盐类、有机污染物等，在雨水淋溶、地下水浸泡等条件下可能释放迁移，对土壤、水体造成二次污染。尤其是在水源涵养地、生态保护区等敏感区域，一旦发生污染，修复成本极高。
因此，任何固废利用项目都必须进行充分的环境风险评估。这包括固废本身的浸出毒性检测、场地地质水文条件调查、长期环境行为模拟等。《一般工业固体废物贮存和填埋污染控制标准》为回填利用提供了技术规范，包括防渗要求、覆盖要求、监测要求等。
（二）“一矿一策”的科学原则
矿山修复没有“万能药方”。不同矿山的成因类型、地理区位、地质条件、周边环境各不相同，固废利用的方案也必须“一矿一策”。徐州市自然资源和规划局在答复中强调，需“在确保环境安全的前提下，寻找合适的废弃采石宕口”。南京市的经验同样表明，大部分历史遗留矿坑位于敏感区域，不具备固废利用条件。
（三）全过程监管的必要性
即使经过科学评估、获得批准的项目，也必须在实施过程中接受严格监管。从固废入场检验、填充施工、封场覆盖到长期监测，每一个环节都需要规范化管理。县级以上生态环境主管部门的监督、企业主体责任的落实、社会公众的参与，共同构成监管闭环。
六、结语
将工业固废用于生态修复，是一条充满希望的路径，也是一条布满荆棘的道路。希望在于，它能够同时解决固废消纳和矿坑填充两大难题；荆棘在于，稍有不慎就可能造成新的环境问题。
徐州的审慎、南京的严谨，为我们提供了宝贵的政策实践样本。它们告诉我们：工业固废的生态修复之路，必须在“环境安全”与“资源利用”之间找到平衡点。这个平衡点，不是简单的是非取舍，而是基于科学评估的理性选择，是严守法规底线的责任担当，是“一矿一策”的精准施策，是全过程监管的闭环管理。
正如南京市发改委在答复中所言，下一步将“聚焦工业固废多元化、规模化利用，强化协调联动，共同研究探索大宗工业固废在生态修复、充填回填等领域消纳利用的有效路径”。这种积极而审慎的态度，正是推动工业固废资源化利用健康发展的应有之义。
当工业文明的“灰”与生态文明的“绿”相遇，我们需要的不是非此即彼的二元对立，而是平衡协调的系统思维。唯有如此，才能真正实现“以废治废、变废为宝”的美好愿景。
